從上世紀80年代我國嘗試開展工程總承包實踐探索以來，工程總承包模式已經在我國走過了四十年的發展歷程，特別是從2011年住建部出臺試行版工程總承包合同示范文本以及2014年頒布《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》以來的近十年，我國的工程總承包模式在法治化道路上不斷發展壯大，尤以2019年出臺的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》和2020年出臺的《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）為工程總承包全面推進的標志性節點。同時，由于財政部、發改委等部門對財政紀律和投資行為的監管，對工程總承包項目的投融資規范性要求也越來越高，《政府投資條例》更是直接明文禁止墊資承包行為，故過去的假BT等墊資模式的項目逐漸出清，市場期待更加規范透明的EPC+模式。

1 業務實踐中的主要EPC+模式及異同分析

基于市場需求，經過不斷的項目實踐，在具體業務中形成了在傳統的EPC運作模式的基礎上注入融資功能的EPC+F模式、在EPC基礎上疊加運營的EPC+O模式、對設計采購施工進行直接管理的EPC+MC模式、特許經營投資人同時作為項目的工程總承包人進行建設的“投資人+EPC”等模式。

總體而言，“EPC+”模式的內核都是EPC模式，均是在EPC的基礎上疊加不同的功能屬性后演化產生。如EPC+F為增加融資功能，EPC+O是增加運營功能，EPC+MC是增加管理功能，投資人+EPC是增加投融資與運營功能等。具體而言，不同的EPC+模式又存在適用場景和融資主體上的顯著差異。（如表1）

表 1 不同的EPC+模式的主要差異點對比表

2 EPC+模式的法律風險識別

1、EPC+F模式

首先，須注意EPC+F模式的政策性風險。如EPC+F運作模式所產生的債務不屬于政策所允許的政府債務，則政府投資的EPC+F項目面臨著被認定為違規舉債的風險。《預算法》嚴格了政府舉債的方式，除發行地方政府債券及法律另有規定的方式外，不得以任何方式舉債，因EPC+F運作模式并不屬于法定的政府舉債方式，故在政府投資項目中采用EPC+F運作模式，則存在違反《預算法》的風險。此外，根據《政府投資條例》的規定，政府投資項目不得由施工單位墊資建設，在延付型EPC+F模式下，若項目為政府投資項目，則還存在被認定為墊資施工的風險。

其次，須注意項目投融資風險。總承包商在進行融資時，若項目本身存在“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，總承包商則可能會出現融資失敗的風險。此外，還可能面臨投資失敗的風險，即項目業主或合資公司無法按合同約定標準向總承包方支付費用。在EPC+F運作模式中，總承包商承擔融資建設的職責，而業主需要依據合同約定向總承包方支付費用。此時，總承包商的資金回收主要取決于業主的支付能力，因此具有不確定性。

最后，注意PPP+EPC模式向EPC+F模式的轉變。如項目已以PPP+EPC模式實施，因各種原因需要轉化為EPC+F模式實施，則在合作過程中更需要關注改造和規范項目的融資、建設及運營，尤其是政府的支付責任事項。

2、EPC+O模式

首先，須注意法律法規適用的模糊性。EPC+O運作模式作為適用于強運營型基礎設施與市政工程的模式，其建設內容必須依法進行招標。但根據政府采購法的規定，政府采購范圍包含貨物、工程和服務。EPC+O運作模式的招標范圍既包含了設計采購施工，也包含了運營內容，運營作為典型的服務內容，原則上適用政府采購法，而設計采購施工應適用招投標法，因此造成EPC+O運作模式在法律法規適用模糊的局面。

其次，須注意項目被認定為墊資的風險。EPC+O運作模式的合同價款主要包括工程費用和運營費用，通常情況下工程費用會按照工程建設的進度支付，運營費用則在運營期內支付。部分地方政府為緩解財政資金壓力或加強運營考核約束效果， 會將部分或全部工程費用延期至運營期內平滑支付，存在被認定為墊資的風險。

再次，須注意長期運營服務期限與中期財政規劃期限的矛盾。EPC+O運作模式主要適用于強運營的基礎設施與市政工程項目，其有著穩定且長期的運營需求， 而政府采購中3年購買服務期限的規定，無法滿足項目運營需求，導致了長期運營服務期限與中期財政規劃期限之間的矛盾。

最后，須注意建設運營連帶責任的承擔。EPC+O項目的中標人往往是總承包商與運營方組成的聯合體，雙方一般會簽訂聯合體協議明確權利義務。而在與業主簽訂合同時，往往是聯合體一同與業主簽訂，一同承擔項目的建設運營連帶責任。在實踐中，不論是總承包商還是運營方都不愿承擔超出自身工作范圍的風險， 因此，會出現EPC+O項目被切割為EPC合同和OM合同的情況。但該方式無法對抗業主，聯合體對外依舊承擔連帶責任。

3、EPC+MC模式

首先，須注意總包模式風險。根據工程總承包管理辦法等規定，項目管理單位須與總承包單位保持獨立，兩者之間是管理與被管理的關系。但在EPC+MC運作模式中，MC公司既承擔管理職責也承擔總承包職責，且不參與直接的設計、施工或采購等工程建設活動，而是將項目分割成不同的工作包予以分包，MC公司與分包單位之間存在直接的合同關系。EPC+MC運作模式下建設單位與MC公司簽署的合同不一定被認定為無效合同，但其運作模式與我國現行的政策規定相悖，極有可能面臨違規的法律風險。

其次，須注意分包模式風險。現行規定雖然允許工程總承包單位可采用直接發包的方式進行分包，但是該分包以符合法律法規的規定為前提，即工程總承包企業自行實施設計時，不得將工程主體部分的設計業務分包給其他企業；工程總承包企業自行實施施工時，不得將工程主體結構的施工業務分包給其他企業。因此在EPC+MC運作模式中，MC公司作為工程總承包企業，其僅負責管理不參與直接的工程建設工作，這與現行法律規定相違背。

4、投資人+EPC模式

首先，投資人承擔著較重的出資壓力。投資人要成為投資人+EPC項目的所有權人，則其要成為項目業主，項目資產要能成為投資人的資產。因此，投資人需要承擔項目資本金的籌措。

其次，須注意政府投資補助申請失敗風險。使用投資補助的項目，應當嚴格執行國家有關政策要求，不得擅自改變主要建設內容和建設標準。若發生較大變化的，應當及時報告情況和原因。因此，投資人+EPC項目若以政府投資補助作為投資回報的一種方式的話，面臨嚴格的審核要求與管理監督。

最后，須注意項目收支平衡的風險。投資人+EPC運作模式主要適用于經營性項目，且更加注重項目收支的自平衡，即項目建成后一定年限的經營性收入能夠覆蓋總投資支出，而實現該目標存在一定的不確定性。

綜上，EPC+模式作為一種促進工程總承包發展的新模式，應當進行積極探索，但也應高度重視各類模式中的風險，尤其避免因不夠關注法律合規性及商務合理性而造成損失甚至導致項目失敗。對于重大、新型項目，市場主體更應當未雨綢繆，盡早引入專業力量提供必要的支持服務。